किन संसदको मातहत रहनुपर्छ अख्तियार ?
पर्याप्त कानूनी अधिकार नभएका कारण अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग (अदुअआ) ले काम गर्न पाएन वा सकेन भन्ने गुनासो सँगै अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग ऐन–२०४८ मा गरिने संसोधनका प्रवधानहरूबारे त्यसबेला (२०५६ साल) व्यापक चर्चा परिचर्चा चलिरहेको थियो । संवैधानिक कानूनका ज्ञाता वरिष्ठ अधिवक्ता गणेशराज शर्मा (सन् १९३६–२०१५) कार्यकारी अर्थात् सरकार/मन्त्रीपरिषद्लाई अलग राखेर बनाइने 'शक्तिशाली अख्तियार' को विपक्षमा तर्क गर्ने गर्नुहुन्थ्यो । भ्रष्टाचार नियन्त्रणको मुख्य जिम्मेवारी वहन गर्न कार्यकारी प्रमुख (प्रधानमन्त्री) नै अघि सर्नुपर्छ, राज्यका सबै निकाय र पदाधिकारीले गरेको भ्रष्टाचार एउटा अख्तियारले नियन्त्रण गर्न सम्भव हुँदैन भन्ने उहाँको कथन हुने गर्दथ्यो। यो लेख अख्तियारसम्बन्धी चर्चा–परिचर्चाको त्यही सन्दर्भमा लेखिएको हो । यसमा उहाँले नेपालमा अ.दु.अ.आ.को विकास र विसंगतिका पाटाहरूको विवेचनासँगै बेलायतको संसदीय छानविन समितिको अभ्यास नेपालको निम्ति पनि उपर्युक्त हुन सक्ने दृष्टिकोण अघि सार्नु भएको छ । -सम्पादक
विडम्बनाको कुरा हो- विकासमा पछि परेको नेपालको प्रमुख समस्या भ्रष्टाचार भएको छ । यो संस्कृति विशेषको होइन, पद्धति अन्तर्गतको र खास गरेर, नेतृत्वको विकृति हो । अघिका शासन प्रणालीहरूमा पनि भ्रष्टाचार नियन्त्रणका कानूनी उपायहरू थिए- एकतन्त्रीय शासन प्रणालीमा पनि भ्रष्टाचार दण्डनीय अपराध नै थियो। तर ती प्रणालीहरूमा कसको कसूर दण्डनीय हुने र कसको क्षम्य हुने स्वेच्छाचारी निर्णयको सर्वोच्च अधिकारले सत्ताको उपल्लो तहबाट हुने भ्रष्टाचार हमेशा क्षम्य नै राख्यो। भ्रष्टाचारको जरो सत्ताको उपल्लो तहमा मौलाउँदछ, र तलतिर त्यसका हाँगा–विँगाहरू फैलिन्छन् । उपल्लो तहमा शक्तिको केन्द्रीयकरणले गर्दा एकतन्त्रीय शासन प्रणालीमा भ्रष्टाचार निर्मूल गर्न सम्भव थिएन ।
२००७ सालको प्रजातान्त्रिक परिवर्तनपछिको शासन प्रणालीले अङ्गीकार गरेका सार्वजनिक दायित्वहरू कानूनद्वारा स्थापित भए। प्रधानमन्त्री र प्रधानन्यायाधीशलगायतका पदाधिकारीहरू राष्ट्रसेवकको परिभाषामा पर्ने गरी नेपाल भ्रष्टाचार ऐन २००९ र त्यसको परिमार्जन हुँदै भ्रष्टाचार निवारण ऐन २०१७ कायम छ । भारतमा सरकारको मातहतमा रहने यस्तै एउटा ऐन अन्तर्गतको निकायले प्रधानमन्त्री र मुख्यमन्त्रीहरूलाईसमेत आरोपित गरी अदालतमा उभ्याउन सफल भएको दृष्टान्तले नेपालमा भइरहेको ऐनलाई क्रियाशील पार्न नसक्नु पद्धति र नेतृत्वकै कमजोरी भत्रुपर्छ ।
तथापि, माथिल्लो तहको भ्रष्टाचार, अख्तियार दुरुपयोग र अनुचित कार्यको विषयमा आफैँ प्रहरी, अभियोक्ता र न्यायकर्ता हुने गरी प्राकृतिक न्यायका सर्वमान्य सिद्धान्तहरूको प्रतिकूलको एउटा असाधारण शक्तिसम्पत्र आयोग २०३२ सालको संविधान संशोधनद्वारा श्रृजना गरियो । त्यसलाई राष्ट्रिय पञ्चायत र मन्त्रिपरिषदको प्रभावमा नराख्ने उद्देश्यले “प्रमुख आयुक्त र अन्य आयुक्तको पदावधि, पारिश्रमिक र सेवाका अन्य शर्त तथा आयोगको काम, कर्तव्य, अधिकार र कार्यविधि श्री ५ बाट नियम बनाई तोकिबक्से बमोजिम हुनेछ” भत्रे संविधानमा नै व्यवस्था भयो ।
त्यस संविधानले कैद र जरिबाना हुने कुनै पनि कानून राष्ट्रिय पञ्चायतबाट पारित विधेयकमा राजाको लालमोहर लागी बनेको ऐनद्वारा नै हुनसक्नेमा त्यसको प्रतिकूलको नियमले मान्यता पाउन हुँदैन भत्रे कुरा प्रख्यात भएको गलैँचासम्बन्धी मुद्दामा उठेको थियो । प्रधानमन्त्रीलगायतका दर्जनौँ उच्चपदस्थ मन्त्री र सचिवहरूका विरुद्धको त्यो मुद्दा रहस्यात्मक तवरले आयो र रहस्यात्मक तवरले टुङ्गियो । जनमत सङ्ग्रहपछिको शक्तिशाली प्रधानमन्त्रीको व्यक्तिगत प्रभाव ती मुद्दाहरूलाई निष्क्रिय पार्नमा निर्णायक रहेको अनुभव गरियो । अरू पनि कतिपय मुद्दाहरूमा पनि त्यस्तै प्रवृत्ति देखियो र आयोग पर्दापछाडिबाट प्रयोगमात्र हुँदै आयो ।
नेपाल अधिराज्यको संविधान २०४७ मा भ्रष्टाचार र अख्तियार दुरुपयोगका कुराहरूमा अनुसन्धान गर्ने र त्यसको प्रतिवेदन संसदका समक्ष प्रस्तुत गर्ने अधिकार भएको अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग सिर्जना गरियो । आयोगसम्बन्धी ऐन नबन्दै आयोगका प्रमुख आयुक्त र आयुक्तहरू नियुक्त भई तलब र सुविधाहरू लिन थालेपछि भविष्यका सम्भावनाहरू स्पष्ट देखिन थाले ।
त्यसपछि, भ्रष्टाचार विरुद्धको उग्र जनचेतनालाई ध्यानमा राख्दै नेपाल अधिराज्यको संविधान २०४७ मा भ्रष्टाचार र अख्तियार दुरुपयोगका कुराहरूमा अनुसन्धान गर्ने र त्यसको प्रतिवेदन संसदका समक्ष प्रस्तुत गर्ने अधिकार भएको अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग श्रृजना गरियो। आयोगसम्बन्धी ऐन नबन्दै आयोगका प्रमुख आयुक्त र आयुक्तहरू नियुक्त भई तलब र सुविधाहरू लिन थालेपछि भविष्यका सम्भावनाहरू स्पष्ट देखिन थाले। यसको विगतका नौ वर्षभित्र राजनीतिक घात–प्रतिघातमा परेका एकजना मन्त्रीमाथि टिक्न नसक्ने मुद्दा चलाउनु बाहेक सरकारको वास्तविक नेता प्रधानमन्त्रीद्वारा संरक्षित एउटा पनि मन्त्री वा प्रशासकमाथि मुद्दा चल्न नसक्ने कारण र परिबन्द स्वतः स्पष्ट छ।
स्विडेनजस्ता केही स्क्यान्डनेभिअन मुलुकहरूको लामो परम्परामा विकसित ओम्बुड्स्म्यानको आकर्षक व्यवस्थालाई विभित्र मुलुकहरूले आफ्नो परिस्थिति सुहाउँदो प्रकारले अँगाल्ने क्रममा नेपालमा पनि यसको प्रयोग शुरु भयो । संवैधानिक आधार प्राप्त यस संस्थालाई स्वेच्छाचारी तवरले भेदभाव नगरी लागू गरिएको भए यसको समुचित मूल्याङ्कन सम्भव हुने थियो होला । त्यसो भएन । जति बढी तजविजी अधिकार हुन्छ, त्यति नै बढी जवाफदेही हुनुपर्दछ । राज्यका तजविजी अधिकार प्रयोग गर्ने संसद निर्वाचनको कारणले जनताप्रति उत्तरदायी रहन बाध्य छ; कार्यकारिणी शक्ति निहित सरकार र त्यसको नेतृत्व गर्ने प्रधानमन्त्री पनि जनताका प्रति उत्तरदायी रहन बाध्य छ । राज्यका यी दुवै अङ्गहरूभन्दा पृथक अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग रहन सक्तैन।
बेलायतमा यस विषयमा लामो र गम्भीर बहसपछि यस्तो निकायलाई संसदको आयुक्त (पार्लियामेन्टरी कमिश्नर) को रूपमा खडा गरियो । कार्यकारिणीका उच्च पदस्थ व्यक्तिहरूका विरुद्धमा संसदको कुनै सदस्यमार्फत परेको उजुरीमा अनुसन्धान र तहकिकात गरी नतिजाको जानकारी त्यस सदस्यलाई ऐनद्वारा तोकिएको अवधिभित्र दिनुपर्ने र वर्षभरिको आफ्नो अनुसन्धान र तहकिकातको प्रतिवेदन संसद्लाई दिनुपर्ने कानूनी कर्तव्य भएको यस निकायलाई राज्यका तीन विभित्र अङ्गहरूमध्ये व्यवस्थापिकाको अङ्ग बनाइएको छ । यो स्वयम् निर्वाचित हुँदैन, तर निर्वाचित संसद र त्यसका सदस्यको सहयोगी संस्थाको रूपमा कार्यरत रहने हुनाले त्यहाँको राजनीतिक पद्धतिमा यो सुव्यवस्थित भइसकेको दृष्टान्त हाम्रो समक्ष छ ।
अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग अधिकार पुगेन भनेर निष्क्रियवत् मात्र छैन, अधिकार भएको विशेष प्रहरी विभागलाई पनि अनधिकृत आदेशद्वारा निष्क्रिय पारेको छ । यस द्वन्द्व र अन्योलको समाधान कसरी हुने ? भ्रष्टाचार निवारणको अन्तिम जवाफदेही कसमा रहने ? यी प्रश्नहरूको उत्तर संविधानमा नभएको होइन ।
अहिले भ्रष्टाचारको समस्याभन्दा त्यसको नियन्त्रण र निराकरणका उपायहरू कुण्ठित भएकोमा मुलुकको प्रबुद्ध जनमत क्षुब्ध छ । अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगलाई प्राप्त कानूनी अधिकार पर्याप्त नभएको भनी ऊ आफ्नो जिम्मेवारीबाट पन्छिएको छ । विशेष प्रहरी विभागलाई भ्रष्टाचार निवारण ऐन २०१७ ले दिएको अनुसन्धान, तहकिकात र मुद्दा चलाउने केही अधिकारलाई अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगले प्रयोग नगर्नू भनी दिएको निर्देशन कानून प्रतिकूल छ भत्रे अधिवक्ता बालकृष्ण नेउपानेले दिनुभएको निवेदन सर्वोच्च अदालतका समक्ष अन्तिम निर्णयको लागि पेशीमा छ । अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग अधिकार पुगेन भनेर निष्क्रियवत् मात्र छैन, अधिकार भएको विशेष प्रहरी विभागलाई पनि अनधिकृत आदेशद्वारा निष्क्रिय पारेको छ । यस द्वन्द्व र अन्योलको समाधान कसरी हुने ? भ्रष्टाचार निवारणको अन्तिम जवाफदेही कसमा रहने ? यी प्रश्नहरूको उत्तर संविधानमा नभएको होइन ।
संविधानले अनुसन्धानको लागि छुट्टै र अभियोक्ताको लागि छुट्टै निकाय सिर्जना गरेको छ । अभियोक्ताको काम कार्यकारिणी हो र तसर्थ, महान्यायाधिवक्ता कार्यकारिणीको अङ्ग हो । अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगलाई दिएको अधिकारको सीमा अनुसन्धानसम्म हो । संविधानको धारा ९८(१) बमोजिमको अनुसन्धान र तहकिकात गरेपछि त्यसको उपधारा (३) बमोजिम अधिकारप्राप्त अदालतमा मुद्दा दायर गर्ने वा गराउने अधिकार छ । “मुद्दा दायर गर्न सक्नेछ” भत्रे प्रावधानलाई महान्यायाधिवक्ता सम्बन्धी धारा ११० को उपधारा (२) मा रहेको “श्री ५ को सरकार तर्फबाट मुद्दा चलाउने वा नचलाउने भत्रे कुराको अन्तिम निर्णय महान्यायाधिवक्तालाई हुनेछ” भत्रेसँग सम्बन्धित गरेर व्याख्या गर्नुपर्ने स्थिति स्पष्ट छ । “अन्तिम” भत्रे थप शब्दको पनि व्याख्या हुनुपर्छ । श्री ५ को सरकार वादी हुने गरी जुनसुकै तह वा निकायबाट मुद्दा चलाउने निर्णय गरेता पनि त्यस विषयमा अन्तिम निर्णय महान्यायाधिवक्ताकै हुनुपर्ने संवैधानिक शर्त छ । अ.दु.अ.आ.ले मुद्दा चलाउने निर्णय गर्दा अख्तियार दुरुपयोग निवारण ऐनले स्पष्ट गरी श्री ५ को सरकार वादी हुने भनेको छ । अ.दु.अ.आ.ले ऐनको त्यस प्रावधानलाई संशोधन गराउन सफल भए पनि उसलाई महान्यायाधिवक्ताको समानान्तरमा अदालतमा बहस पैरवी गर्ने अभियोक्ता सङ्गठित गर्न संविधानले अनुमति दिँदैन र व्यावहारिक रूपमा सम्भव हुँदैन ।
महान्यायाधिवक्ताले चल्नसक्ने वा नसक्ने ठहराउन अधिकार नभएको मुद्दामा बहस पैरवी गर्न लगाउने कानून उचित र न्यायसङ्गत पनि हुँदैन । श्री ५ को सरकार वादी हुने अरू जुनसुकै मुद्दामा महान्यायाधिवक्ताले चल्ने वा नचल्ने अन्तिम निर्णय गर्न संविधानले पाएको अधिकारलाई संविधानकै स्पष्ट शब्दमा निषेध भएको छैन । समान शब्दावलीमा द्वन्द्व भएकोमा व्याख्या गर्नुपर्छ । तर द्वन्द्वलाई “अन्तिम” शब्दले उछिनेपछि पनि अ.दु.अ.आ.ले संविधानको स्पष्ट प्रावधानलाई उल्लङ्घन गर्दै, महान्यायाधिवक्ताको सम्मति र स्वीकृतिविना नै दायर गरेको मुद्दा स्वतः खारेज हुनुपर्ने हो । अ.दु.अ.आ.ले संविधानको शब्द समाती मुद्दा दायर गर्नुपूर्व संविधानको धारा ११०(२) बमोजिम महान्यायाधिवक्ताको सम्मति प्राप्त गर्नै पर्ने कुरा आयोगले स्वीकार गर्दैन भने सर्वोच्च अदालतले भत्रुपर्ने भएको छ ।
सर्वोच्च अदालतले हालै भ्रष्टाचारसम्बन्धी मुद्दामा अ.दु.अ.आ.को पुनरावेदन नलाग्ने निर्णय गरेकोमा व्यापक जिज्ञासाहरू व्यक्त भए । यथार्थमा, पुनरावेदन गर्न पाउने अधिकार अ.दु.अ.आ.ले स्थापित गर्न नसकेको मात्र होइन, अदालतले अझ बढी स्पष्ट गरी निर्णय गरेको भए त्यस मुद्दामा महान्यायाधिवक्ताको “अन्तिम निर्णय” बेगर नै मुद्दा दायर भएकोले खारेज गर्नुपर्ने अवस्था पनि थियो । यसपछिको कुनै पनि मुद्दामा अ.दु.अ.आ.को अधिकारका सीमा र शर्तहरूको व्याख्या गर्दा महान्यायाधिवक्ताको अन्तिम निर्णय नभएको कुनै मुद्दा श्री ५ को सरकार वादी भनेर दायर हुन र चल्न सक्तैन भत्रे पर्याप्त सम्भावना छ । र, यो पूर्णतः संविधानसम्मत व्याख्या हुनेछ ।
बेलायतको संसदीय प्रजातन्त्रको ढाँचासँग मेल खाने नेपालको संसदीय प्रणालीमा अ.दु.अ.आ. भनेको संसदका प्रति उत्तरदायी संसदीय अधिकृतको हैसियतमा कार्यरत राख्न संविधानमा कुनै संशोधन गर्नु पर्दैन, अ.दु.अ.आ. ऐनका एक दुई वाक्यहरूमा मात्र संशोधन गर्नुपर्ने हुन्छ ।
शासन यन्त्रमा रहेको भ्रष्टाचार र अख्तियारको दुरुपयोगमा श्री ५ को सरकारको प्रत्यक्ष जवाफदेही भएकोले नै प्रत्येक प्रधानमन्त्रीले भ्रष्टाचार निराकरण गर्ने, ओठेमात्र भए पनि, प्रतिज्ञा गर्दछ । संविधानका धारा ३५ को उपधारा (३) ले भन्दछ: “यो संविधान र अन्य कानूनको अधिनमा रही नेपाल अधिराज्यको शासन व्यवस्थाको सामान्य निर्देशन, नियन्त्रण र सञ्चालन गर्ने अभिभारा मन्त्रिपरिषदउपर हुनेछ ।” आफ्नो यस अभिभारालाई पूरा गर्न उसले शासन व्यवस्था अन्तर्गतको भ्रष्टाचारका विरुद्ध कारवाहीको अधिकार प्रयोग गर्दछ र त्यस्ता अपराधीहरूका विरुद्ध मुद्दा चलाउने अन्तिम निर्णय श्री ५ को सरकारको मुख्य कानूनी सल्लाहकारको हैसियतमा महान्यायाधिवक्ताले गर्दछ ।
सम्पूर्ण संवैधानिक व्यवस्थामा श्री ५ को सरकार र मन्त्रिपरिषदले शान्ति र व्यवस्था कायम राख्ने र स्वच्छ र सक्षम शासन व्यवस्था कायम राख्ने अभिभारा पाएको छ । वादी श्री ५ को सरकार बनाउने तर मुद्दा चल्ने वा नचल्ने कुराको निर्णय सरकारले गर्न नपाउने घोर अतार्किक धारणा अ.दु.अ.आ.ले बनाएको छ । यस्तो तर्कले सरकारको अधिकारमात्र खोस्दैन, त्यसलाई निष्क्रिय र पङ्गु पनि बनाउनसक्छ । भ्रष्टाचार नियन्त्रणको नाउँमा सरकारलाई पङ्गु र निष्क्रिय पार्ने संविधानको कतै मकसद छैन ।
शक्ति पृथकीकरणमा अ.दु.अ.आ. कार्यकारिणी, व्यवस्थापिका र न्यायपालिका मध्ये संविधानको धारा ९८(६) बमोजिम संसदका समक्ष यसको जिम्मेवारीले गर्दा बेलायतको संसदीय प्रजातन्त्रको ढाँचासँग मेल खाने नेपालको संसदीय प्रणालीमा अ.दु.अ.आ. भनेको संसदका प्रति उत्तरदायी संसदीय अधिकृतको हैसियतमा कार्यरत राख्न संविधानमा कुनै संशोधन गर्नु पर्दैन, अ.दु.अ.आ. ऐनका एक दुई वाक्यहरूमा मात्र संशोधन गर्नुपर्ने हुन्छ । एउटा संशोधन, कुनै सांसदमार्फत उजुर गर्ने माध्यमको सम्बन्धमा र अर्को संशोधन त्यस्तो उजुरीमाथि भएको अनुसन्धानको जानकारी जुन सांसदको मार्फत उजुरी आएको हो, त्यसलाई र सम्बन्धित विभागलाई दिने ।
अ.दु.अ.आ.लाई जनाधार प्रदान गर्नको लागि पनि संसद सदस्यहरूको मार्फत उजुरी लिने र छानबिनको परिणाम उसलाई अवगत गराउने र सरकारलाई सचेत गर्ने प्रक्रिया उपयोगी देखिन्छ ।
प्रश्न उठ्ला- के उजुरीमा अनुसन्धान र तहकिकात गरी संसदलाई सूचित गर्नको लागिमात्र यति खर्चिलो संस्थाको आवश्यकता छ र ? अवश्य नै छ । प्रजातान्त्रिक व्यवस्था भनेको जनमतको नियन्त्रण र प्रभावमा रहने कुरा हो । प्रजातन्त्रमा जनमतको दवाब अन्य कुनै पनि सङ्गठित शक्तिभन्दा शक्तिशाली र प्रभावकारी हुनसक्तछ । जनमतको शक्ति संसदको माध्यमबाट सङ्गठित र अभिव्यक्त हुनको लागि संसद र जनतालाई सुसूचित र सचेत पार्न यस प्रकारका सहायक संस्थाहरू चाहिन्छन् । जनतालाई स्वतन्त्र र निष्पक्ष तवरले सचेत र सुसूचित गर्नको लागि राजनीतिक दलहरूमात्र पर्याप्त देखिँदैनन् । अ.दु.अ.आ.लाई जनाधार प्रदान गर्नको लागि पनि संसद सदस्यहरूको मार्फत उजुरी लिने र छानबिनको परिणाम उसलाई अवगत गराउने र सरकारलाई सचेत गर्ने प्रक्रिया उपयोगी देखिन्छ ।
अख्तियारको ‘स्टिङ अप्रेसन’को चिरफार : संवैधानिक निकाय नै खुवाउँछ घूस
र, यस प्रक्रियाले निर्वाचन सकिएपछि पनि संसदका सदस्यहरूलाई जनताका पीरमार्काहरूको कुरामा निरन्तरको सरोकारमा राख्ने छ । सार्वजनिक तवरले संसद सूचित र सचेत रहेमा अख्तियार दुरुपयोग र भ्रष्टाचारको विषयमा मुद्दा चलाउन सरकारमाथि दवाब पर्नु अवश्यंभावी छ । जुन कुरा अ.दु.अ.आ.ले जनाधारविना गर्दछ, त्यसलाई जनताका प्रति उत्तरदायी सरकारले गर्ने छैन भत्रे आशङ्का प्रजातान्त्रिक प्रक्रियाप्रतिको अविश्वास हो ।
यसै प्रसङ्गमा एउटा डरलाग्दो विचार यसलाई राष्ट्रिय सुरक्षा परिषदको मातहतमा राख्नुपर्छ भत्रे पनि आएको छ । राष्ट्रिय सुरक्षा परिषदको संरचनालाई हेर्दा, त्यसको परिणाम नयाँ आवरणमा निरङ्कुशता पुनस्र्थापित गर्नुमात्र हुने छ । भ्रष्टाचारको नियन्त्रण र निवारणका प्रक्रियाहरू प्रजातन्त्र र कानूनी राज्यको समाप्तिद्वारा कदापि सफल हुन सक्तैनन् भत्रे इतिहाससिद्ध अनुभव पुनः स्मरणीय छ ।
(वरिष्ठ अधिवक्ता शर्मालिखित याे लेख हिमाल खबरपत्रिकाको अंक २-१५ साउन २०५६ मा 'अख्तियारका शर्त र सीमाहरू' शीर्षकमा प्रकाशित भएकाे थियाे । शर्माको निधन १० कात्तिक २०७२ मा भएको थियो।)