जवाफदेही बनाउन सघाउने संविधान सम्बद्ध दस्तावेज खोइ?
संविधान किन, कसरी, के उद्देश्यका साथ ल्याइयो? यसमा के कस्ता प्रावधान किन राखिए भन्ने बुझ्न आवश्यक हुन्छ। तर‚ हाम्रो संविधान निर्माण गर्दाका अभिलेखहरू सार्वजनिक रूपमा उपलब्ध नभएकाले यसको बुझाइमा समस्या आएको छ।
संविधान कुनै पनि देश र शासन व्यवस्थाका लागि एक महत्त्वपूर्ण दस्तावेज हो। यसले राज्य र जनताको एकअर्काप्रति हुने अधिकार, कर्तव्य र दायित्व परिभाषित गरेको हुन्छ। त्यही भएर संविधान पढेर मात्र हुँदैन; यसलाई बुझ्नु पनि पर्छ। संविधान किन, कसरी, के उद्देश्यका साथ ल्याइयो? यसमा के कस्ता प्रावधान किन राखिए अर्थात् ती प्रावधान राख्नुको र्याशनल (आधार सहितका कारण) के थिए भन्ने बुझ्न आवश्यक हुन्छ।
यसको मुख्य जिम्मेवारी संसद् र न्यायपालिकाको हो। त्यसपछि कानूनका प्राध्यापक, कानूनविज्ञ वा वकील, अनुसन्धानकर्मी तथा विद्यार्थी लगायतको हो। उनीहरूले संविधानको नालीबेली खोतलेर समाजलाई बुझाउनुपर्छ। हाम्रो वर्तमान संविधान निर्माण गर्दाका अभिलेखहरू सार्वजनिक रूपमा उपलब्ध नभएकाले यसको बुझाइमा समस्या आएको छ।
उदाहरणका लागि, संविधानको धारा १७ (२)मा विचार तथा अभिव्यक्ति स्वतन्त्रताको बन्देजकारी प्रावधानमा ‘श्रमप्रति अवहेलना गर्ने अभिव्यक्ति’ भन्ने शब्दावली थपिएको छ। २००४ सालको नेपालको वैधानिक कानूनदेखि २०६३ सालको अन्तरिम संविधानसम्म नभएको प्रावधान वर्तमान संविधानमा कसरी आयो?
‘श्रमप्रति अवहेलना गर्ने अभिव्यक्ति’ भन्नाले के बुझ्ने? होटल वा रेस्टुरेन्टमा वेटर भनेर बोलाउनुलाई वा गल्लीमा कवाडीको सामान लिन आउनेलाई भैया भनेर हेप्नुलाई श्रमप्रति अवहेलना भनिएको हो?
मौलिक अधिकार तथा निर्देशक सिद्धान्त समितिको विषयगत अवधारणा तथा प्रारम्भिक मस्यौदा प्रतिवेदनमा उल्लेख नभएको उक्त प्रावधान कुन चरणमा, किन र कसरी थपियो? समितिको प्रतिवेदनमाथि सभामा छलफल हुँदा समेत कुनै सदस्यले उक्त प्रावधान थप्ने सुझाव दिएको देखिंदैन। न त जनताको राय सुझाव बुझ्ने क्रममै यो कुरा उठेको देखिन्छ। यो प्रश्नको जवाफ कहाँ खोज्ने?
राज्य कोषको करीब चार अर्ब ६० करोड, ६०१ जना सांसद, आठ वर्षको समय खर्चेर बनेको संविधानको उत्तरदायित्व कसले लिने? यो एक गम्भीर प्रश्न हो।
काठमाडौंमा भएका जिज्ञासुले तत्कालीन मौलिक अधिकार तथा निर्देशक सिद्धान्त समितिका सभापति, सदस्य वा अन्य कोही भेटेर कुरा गर्न सक्लान्। केही जवाफ पनि निश्चय नै पाउलान्। तर‚ काठमाडौं बाहिर वा राजनीतिज्ञसम्म पहुँच नभएका व्यक्तिले के गर्ने? अथवा, ५० वर्षपछि यस्तै प्रश्न उठे कसलाई भेट्ने होला?
कसले बनायो संविधान?
२०७४ सालमा काठमाडौं विश्वविद्यालय र साउथएशिया ट्रस्टले काठमाडौंमा संविधानबारे तीनदिने अन्तर्राष्ट्रिय सम्मेलन आयोजना गरेको थियो। उक्त सम्मेलनको पहिलो सत्रमा सर्वोच्च अदालतका पूर्व न्यायाधीश गिरिशचन्द्र लालले संविधान निर्माणको ‘फास्ट ट्रयाक’ प्रक्रियाबारे टिप्पणी राख्दै भनेका थिए‚ “यो संविधान संसद्, वकील, कर्मचारी हुँदै टाइपिस्ट समेतले बनाएका छन्।”
लालको भनाइप्रति आपत्ति जनाउँदै संविधानसभाका सदस्य रामनारायण बिडारीले उक्त भनाइ संविधान तथा नेपाली जनताको अभिमतको उपहास भएको बताएका थिए। अर्का सदस्य लालबाबु यादवले समेत लालको टिप्पणीमाथि विमति जनाउँदै भनेका थिए‚ “यो संविधान निर्माण प्रक्रियामा मेरो पनि सहभागिता थियो र यसका सबै राम्रा–नराम्रा पक्षको जिम्मेवारी म लिन्छु।”
संविधान जारी भएको सात वर्ष हुँदा यादवले जस्तै कुनै संविधानसभा सदस्यबाट संविधानको अपनत्व ग्रहण गरेको सुनिएको छैन, बरु यो संविधान अपुग, अधुरो, अस्पष्ट, अव्यावहारिक, असान्दर्भिक जस्ता असन्तुष्टि प्रशस्तै सुनिन्छन्। विगत सात वर्षमा संविधान निर्माताद्वारा नै पटक पटक बहुमतको आडमा अध्यादेश र संविधान संशोधन मार्फत संविधानको उपहास र अवहेलना भएक उदाहरण प्रशस्त छन् र तिनका साक्षी हामी नै हौं। यो कुनै अमुक पार्टी वा व्यक्तिबाट नभई सबै पार्टी र तिनको शीर्ष नेताहरूबाट भएको देखिन्छ।
संविधानसभाबाट संविधान बनाउने ६ दशक लामो सपना, जनताको करबाट आर्जिएको राज्य कोषको करीब चार अर्ब ६० करोड रुपैयाँ, ६०१ जना सांसद, आठ वर्षको समय सबै खर्च गरेर बनेको संविधानको उत्तरदायित्व कसले लिने? यो एक गम्भीर प्रश्न हो।
संविधान निर्माणका वेलाको दस्तावेज‚ त्यस वेला भएका बहस संविधानको व्याख्या गर्न तथा जवाफदेही सुनिश्चित गर्न महत्त्वपूर्ण हुन्छन्।
दस्तावेजको अभाव
संविधानको निर्माण प्रक्रिया र मर्म बुझ्ने माध्यम हुन्– यसका दस्तावेजहरू। यी दस्तावेजहरूले संविधान निर्माण प्रक्रिया, संविधान निर्माताले गरेका बहस, राजनीतिक दलका अडान, सदस्यहरूका धारणा र बुझाइ तथा तिनले खेलेका भूमिकाबारे जानकारी दिन्छन्। संविधान निर्माण भइरहेको वेलाको दस्तावेज खास गरी त्यस वेला भएका बहसहरू संविधानको व्याख्या गर्न तथा जवाफदेही सुनिश्चित गर्न महत्त्वपूर्ण हुन्छन्। साथै‚ यो संविधान निर्माणकर्ताको मनसाय प्रतिविम्बित गर्ने दह्रो प्रमाण पनि हो।
सन् १९५० मा भारतीय संविधानसभाबाट संविधान निर्माण भई जारी भएपछि लोकसभाले संविधानसभामा भएका सम्पूर्ण बहसहरू सार्वजनिक गरेको थियो। त्यति मात्र होइन, संविधान सम्बन्धी सम्पूर्ण बहस १२ वटा खण्डमा प्रकाशन नै गरियो। ती सबै दस्तावेज अहिले पनि लोकसभाको वेबसाइटमा सजिलै पढ्न सकिन्छ।
तर‚ सात वर्षअघि मात्र निर्माण भएको हाम्रो संविधान सम्बद्ध दस्तावेजहरू भने पाइँदैनन्। यसको अभाव गत वर्ष सर्वोच्च अदालतमा विचाराधीन रहेको पहिलो प्रतिनिधि सभा विघटनको मुद्दामा समेत देखियो।
संसद् विघटनको प्रावधान भएको दफा ७६(७) पछाडिको विधायकी मनसाय के थियो? अदालतको बहस यसमै केन्द्रित भयो। नाम चलेका कानून व्यवसायीहरूले तत्कालीन संविधानसभाका अध्यक्ष सुवासचन्द्र नेम्वाङको एक पुरानो भिडिओलाई आधार बनाई सार्वजनिक वृत्तमा आफ्नो तर्क प्रस्तुत गरे। त्यही भिडिओका आधारमा मिडियाले समेत तिनको संविधानप्रतिको जवाफदेही खोज्यो। यस्तो कमजोर तर्क र जवाफदेही स्थापित गर्ने आधारको कारण हो– संविधान सम्बद्ध दस्तावेज अभिलेखीकरणको अभाव।
सोही मुद्दाका एक रिट निवेदक समृत खरेलले पछि संविधानसभाको समितिको प्रतिवेदन तथा संविधानका विभिन्न मस्यौदाहरूमा संसद् विघटन सम्बन्धी प्रावधानमा गरिएको कडाइ मार्फत विधायकी मनसाय पेश गरेका थिए। खरेलका अनुसार‚ ती प्रतिवेदन पाउन पनि गाह्रो भएको थियो।
सात दशकअघि निर्माण भएको भारतको संविधान सम्बद्ध सबै दस्तावेज वेबसाइटमा सजिलै पढ्न सकिन्छ। तर‚ सात वर्षअघि मात्र निर्माण भएको हाम्रो संविधान सम्बद्ध दस्तावेजहरू पाइँदैनन्।
भारतको संविधानको व्याख्या गर्ने सन्दर्भमा तिनै दस्तावेजहरूले अहिले मुख्य भूमिका निर्वाह गरिरहेका छन्। भारतीय सर्वोच्च अदालतले संवैधानिक मुद्दा वा संवैधानिक विषयवस्तु जोडिएका विषयहरूको व्याख्यामा संविधानसभाका दस्तावेजहरूलाई आधार बनाएको प्रशस्तै उदाहरण देख्न सकिन्छ। भारतको संवैधानिक विधिशास्त्र तथा ज्ञानको विकासमा समेत यसको ठूलो योगदान रहेको छ। यसमै आधारित भएर संविधान सम्बन्धी सयौं पुस्तक लेख्ने क्रमले अझै निरन्तरता पाइरहेको छ।
त्यसै गरी अमेरिकाको संविधान निर्माणका क्रममा संविधानको पक्षमा न्यूयोर्कका पत्रिकाहरूमा ह्यामिल्टन, जेम्स मेडिसन र जौन जोयले ८० वटा लेख लेखेका थिए। ती लेखहरूलाई पछि ‘फेड्रलिस्ट पेपर’ का रूपमा पुस्तकाकारमा प्रकाशित गरियो। उक्त पुस्तक अझै पनि त्यहाँको सर्वोच्च अदालतद्वारा संविधानको व्याख्या गर्न र अध्ययन अनुसन्धानकर्मीहरूले विधिशात्रको विकास तथा निर्माताको जवाफदेही खोज्न प्रयोग गरिरहेका छन्।
नेपालको सन्दर्भमा वरिष्ठ अधिवक्ता मुकुन्द रेग्मीले २०४७ सालको संविधान निर्माण गर्न बनेको आयोगको सदस्यको हैसियतले समितिमा भएको बहसको विस्तृत विवरण आफ्नो पुस्तक संवैधानिक विकास नेपाल अधिराज्यको संविधान २०४७ मा लेखका छन्। यो पुस्तकले उक्त संविधान बुझ्न धेरै मद्दत गर्दछ। वर्तमान संविधान बुझ्न भने हामीसँग प्रशस्त आधारहरूको अभाव छ। यसले गर्दा जसले जे बोले पनि पत्याउनुपर्ने अवस्था सिर्जना हुँदै गएको छ। यसरी हाम्रा संविधान निर्माताहरूको जवाफदेही सुनिश्चित गर्न सक्दैनौं।
लुकाइएका दस्तावेज
नेपालको संविधानसभाका सम्पूर्ण दस्तावेज तथा बहसको ‘भर्वेट्म’ (उतार गरेर राखिएको मौखिक संवाद) सबै सुरक्षित तवरले संघीय संसदीय पुस्तकालयमा राखिएको छ। संविधानसभाको मात्र होइन, २०१६ सालमा सञ्चालन भएको संसद्को पहिलो सत्रदेखि हालसम्मको भर्वेट्महरू एउटा कोठामा राखिएका छन्। साथै‚ पहिलो र दोस्रो संविधानसभाको समितिहरूका प्रतिवेदन पुस्तकालयको कुनाको एक र्याकमा थन्क्याइएका छन्।
यसरी सुरक्षित राखिए पनि जनताको पहुँचमा छैन। सिंहदरबार परिसरभित्र रहेको संघीय संसद् सचिवालय मातहत रहेको पुस्तकालयमा प्रवेश गर्न दक्षिण ढोकामा पास देखाउनुपर्छ। उक्त पास सिंहदरबार परिसरभित्रका कुनै कार्यालयबाट लिनुपर्छ। कर्मचारीलाई काम र कारण चित्तबुझ्दो नलागेसम्म पास पाइँदैन। पुस्तकालय जानलाई मात्र पास पाउन गाह्रो छ, किनभने पुस्तकालयका कर्मचारीका अनुसार तिनले पास पठाउन मिल्दैन। अर्थात्‚ सिंहदरबारभित्र पहुँच नभएको व्यक्तिको पहुँच ती दस्तावेजहरूसम्म हुन सक्दैन।
जबसम्म संविधानको मर्म बुझिंदैन तबसम्म यसको कार्यान्वयन राम्ररी गर्न सकिंदैन।
संविधान निर्माण भइरहेका वेला डब्ल्यूडब्ल्यूडब्ल्यू डट सीएएन डट जीओभी डट एनपी (www.can.gov.np) वेबसाइटमा समितिका विभिन्न प्रतिवेदन राखिएका थिए। प्रतिवेदनहरूबाट पनि संविधान निर्माण सम्बन्धी थुप्रै कुरा जान्न र बुझ्न सकिन्छ। तर‚ हाल त्यो वेबसाइट समेत बन्द गरिएको छ। जसले गर्दा ती सन्दर्भ सामग्रीमा हाम्रो पहुँच छैन।
सार्वजनिक वृत्तमा उपलब्ध संविधान निर्माण सम्बन्धी दस्तावेजका रूपमा अहिले संघीय संसद्ले प्रकाशित गरेको संविधान सभा दर्पण मात्र उपलब्ध छ। त्यसमा पहिलो र दोस्रो संविधान सभाको प्रतिवेदन छ। दुई खण्डमा रहेको उक्त पुस्तकमा संविधान निर्माण प्रक्रिया राम्ररी प्रस्तुत गरे पनि यसले न विधायकी मनसाय देखाउँछ न संविधानको मर्म नै– जुन अति महत्त्वपूर्ण छ, हुन्छ।
जबसम्म संविधानको मर्म बुझिंदैन तबसम्म यसको कार्यान्वयन राम्ररी गर्न सकिंदैन। संविधान बुझेपछि मात्र अदालतले यसको व्याख्या गर्न सक्छ, वकीलले यसबारे तर्क गर्न सक्छन् र प्राध्यापकले पढाउन सक्छन्। त्यसपछि मात्र संवैधानिक विधिशास्त्रको विकासमा सघाउ पुग्छ।
यसका लागि संविधानका दस्तावेजहरू संघीय संसद्ले यथाशीघ्र सार्वजनिक गर्नुपर्छ। धेरैजसो फाइलहरू ‘डिजिटल’ माध्यममा भएकाले तिनलाई यथाशीघ्र अपलोड गरिनुपर्छ। सिंहदरबारभित्र संघीय संसद् सचिवालयको पुस्तकालयमा सीमित ती ठेलीहरूलाई प्रकाशित गर्नुपर्छ। अहिलेका लागि सरकारले देशका प्रमुख पुस्तकालयहरू, कानून सम्बन्धी काम गर्ने संस्थाहरू, जस्तै- नेपाल बार एशोसिएशन, नेपाल कानून आयोग, सर्वोच्च अदालत, नेपाल कानून पुस्तकालय आदिमा एक-एक प्रति पुर्याउनुपर्छ।
यस्तै‚ कानूनको अध्यन अध्यापन गर्ने नेपाल ल क्याम्पस, काठमाडौं विश्वविद्यालय लगायत अन्य सबै विश्वविद्यालयको अधीनमा रहेको कानून संस्थानहरूमा एक-एक प्रति पठाउने प्रबन्ध गर्नुपर्छ। नेपालस्थित अभिलेखालय, जस्तैः राष्ट्रिय अभिलेखालय, मदन पुरस्कार पुस्तकालय आदिमा समेत पठाउनुपर्छ।
(राय नेपाल जर्नल अफ लिगल स्टडीजका सम्पादक हुन्।)